Millenniumdoelen kunnen ontwikkeling afremmen

Kaul zegt dat de millenniumdoelstellingen vaak verkeerd worden geïnterpreteerd als “het leveren aan de armen van wat gezondheid, wat onderwijs en wat water.” Dat is volgens haar een beknotting van het begrip ‘menselijke ontwikkeling’. Het moet erom gaan de armen een kans te geven om zelf in hun levensonderhoud te voorzien, genoeg te verdienen om van sociale voorzieningen gebruik te maken en zo de millenniumdoelstellingen waar te maken.
Kaul leidde het Office of Development Studies tot 2000 en was daarvoor directeur van het Human Development Office van 1989 tot 1995. Momenteel is ze adjunct-professor aan de Hertie School of Governance in Berlijn en adviseert ze verschillende multilaterale agentschappen. Een interview.
Het World Development Report heeft voor het eerst sinds 1982 landbouw als onderwerp. Hoe komt het volgens u dat de Wereldbank juist daar alle aandacht op richt?
Inge Kaul: Daar zijn volgens mij drie redenen voor, die nauw met elkaar verweven zijn. Ten eerste blijkt uit onderzoek van economisch geschiedkundigen dat de inmenging van de overheid in golven verloopt: van meer publieke inmenging naar minder en weer naar meer. Tot de jaren tachtig hadden veel landen een sterk gereguleerde landbouwsector. Toen kwam de ommezwaai naar privatisering en liberalisering. Dat was voor een deel nodig omdat sommige staatsinterventies geleid hadden tot storingen, soms met negatieve gevolgen voor de armen. Maar nu realiseren we ons dat de slinger misschien te ver naar de andere kant gezwaaid is. Om de productiviteit van kleine, arme boeren en de voedselveiligheid als onderdeel van de millenniumdoelstellingen te garanderen, is weer meer overheidssteun nodig.
Ten tweede zijn er belangrijke vernieuwingen op het vlak van landbouwtechnologie, waarvan we de mogelijkheden, maar ook de gevaren, nog moeten onderzoeken. Als die studies ook de belangen van de armen in rekening moeten nemen, dan is er publieke steun nodig, waaronder de bijkomende steun van instituten zoals de Consultative Group on International Research (CGIAR), voor wie de Wereldbank optreedt als grote donor en manager.
Ten derde, en dit is misschien het belangrijkste, moeten regeringen antwoorden vinden op de risico’s en consequenties van de klimaatverandering. In ontwikkelingslanden zullen veel van die antwoorden te maken hebben met de landbouw, die wereldwijd tegelijk kan zorgen voor voedsel en energievoorziening.
In 1990 publiceerde het ontwikkelingsprogramma van de VN het eerste Human Development Report (HDR). Het definieerde de menselijke ontwikkeling als “het proces dat de keuzemogelijkheid van mensen uitbreidt”. Is de ontwikkeling van de landbouw een deel van dat proces?
Dat klopt. Een degelijke, gevarieerde en duurzame landbouw is een onmisbaar element in de ontwikkeling. De ontwikkeling van mensen die een goed inkomen kunnen verdienen, weldoorvoed en gezond kunnen zijn en kunnen investeren in opleiding en innovatie om ook in de toekomst voor hun eigen welzijn te kunnen zorgen.
Er zijn intussen zeventien HDR’s gepubliceerd en het achttiende wordt verwacht. U bent er sinds de start altijd sterk betrokken bij geweest. Wat was uw bedoeling en die van de UNDP om dergelijke rapporten te publiceren?
Eén van de belangrijkste doelstellingen van het concept ‘menselijke ontwikkeling’ was om de aandacht van de wereld te vestigen op het feit dat, zoals Amartya Sen het zou zeggen “het inkomen alleen niet de totale som van het leven is.” Veel hangt af van hoe dat inkomen vertaald wordt in menselijke capaciteiten zoals langer leven, gezonder zijn en toegang hebben tot kennis en informatie.
Geen enkel rapport legde de focus op landbouw. Hoe komt dat?
Hoewel geen enkel rapport echt over landbouw ging, werden in verschillende rapporten toch thema’s behandeld die erbij in de buurt kwamen, zoals economische groei, werkgelegenheid, technologische ontwikkeling of water. En het volgende rapport, HDR 2007, zal hetzelfde doen met de klimaatverandering. Maar nu we de recente trends zien op het vlak van menselijke ontwikkeling, moet ik toegeven dat we misschien meer aandacht hadden moeten besteden aan landbouw.
Dat het HDR dat niet gedaan heeft, kan te hebben met de nauwere focus op menselijke ontwikkeling als gevolg van de millenniumdoelstellingen. Het is absoluut goed om een focus te hebben op goed gedefinieerde doelstellingen. Maar de millenniumdoelstellingen worden vaak geïnterpreteerd als wat ‘geleverd moet worden aan de armen’, wat gezondheid, wat onderwijs en wat water.
Dat is een beknotting van het begrip, want menselijke ontwikkeling zou hierom moeten gaan: als gevolg van, laat ons zeggen, landbouwontwikkeling, wetenschap en technologie, infrastructuurplanning, of een vrijer en meer eerlijk multilateraal handelsregime en internationale financieringsarchitectuur, kunnen de armen een inkomen verdienen waarmee ze zelf in hun levensonderhoud kunnen voorzien en gebruik kunnen maken van sociale voorzieningen, wat uiteindelijk resulteert in het halen van de millenniumdoelstellingen.
Anders gezegd: de millenniumdoelstellingen zijn niet te meten als iets wat geleverd wordt aan de armen, maar als het eindresultaat van een gevarieerd ontwikkelingsprogramma met veel verschillende facetten. Maar een groot deel daarvan is weggevallen in de discussie over de doelstellingen. En, om terug te komen op de vraag, recente HDR’s zijn misschien teveel meegegaan in die nauwe interpretatie van het begrip ‘ontwikkeling’.
Hoe hebben de HDR’s kunnen bijdragen tot menselijke ontwikkeling?
Ik zou zeggen dat ze een grote impact gehad hebben. Er zijn nog weinig mensen die durven stellen dat het bnp, het bruto nationaal product, de enige of de belangrijkste indicator is voor ontwikkeling en vooruitgang. Het is grotendeels aanvaard dat ontwikkeling ook de mensen ten goede moet komen. Sterker nog, dat de mensen een stem moeten krijgen in zaken die ze aanbelangen.
Maar hoewel de rapporten geholpen hebben om extreme armoede minder aanvaardbaar te maken, zijn ze er misschien niet in geslaagd om de mensen echt centraal te stellen in de ontwikkeling. We zien een groeiende ongelijkheid, maar het vergt natuurlijk geduld en doorzettingsvermogen om globale trends te veranderen. Veel huidige problemen zaten er al lang aan te komen en de oplossing zal dus ook tijd nodig hebben. Dat is geen oproep tot lijdzaamheid, maar tot doorzettingsvermogen. Elke ‘goede’ doelstelling die niet gehaald is, moet verder nagestreefd worden.
Hebben de rapporten geholpen om het internationale beleid rond ontwikkelingssamenwerking te vormen?
Ja, de HDR’s hebben het internationale beleid en de programma’s mee gevormd. Maar ze hebben dat misschien gedaan op een onvoorziene en wat perverse manier. Elk jaar focuste de berichtgeving in de pers op het feit dat er nog zoveel armoede in de wereld was, en dat de kloof tussen armen en rijken steeds groter werd. Voor veel bilaterale en multilaterale agentschappen is dat vaak een reden om te zeggen: ‘zie je wel, we zijn nog steeds nodig.’ Toch denk ik dat het tijd is om ze ter verantwoording te roepen en te vragen ‘hoe komt het dat, ondanks jullie inspanningen, de strijd tegen de armoede niet sneller gaat?’
Een aantal ontwikkelingsexperts stelt die vraag. Het Centre for Global Develpment onder leiding van Nancy Birdsall doet bijvoorbeeld prima werk rond de vraag: wat houdt armoede in de wereld? Het centrum heeft een index ontwikkeld die de coherentie meet tussen hulp van donorlanden en niet-hulpgerelateerde factoren zoals buitenlandse handel en geldstromen. Uit die index blijkt dat de donorlanden soms meer uit het land nemen dan ze aan hulp toestoppen. Kijk gewoon naar de gevolgen die landbouwsubsidies in de geïndustrialiseerde landen veroorzaken in ontwikkelingslanden. We kunnen alleen maar hopen dat de nieuwe focus op landbouw die onderwerpen weer meer aandacht zal geven.
Is het na binnenkort achttien HDR’s geen tijd om te pauzeren en na te gaan wat de rapporten hebben opgeleverd? En tegelijk te onderzoeken of het huidige beleid rond multilaterale ontwikkelingssamenwerking strookt met de criteria van de index van menselijke ontwikkeling?
Ja, ik ben het daarmee eens. Het zou goed zijn om na te gaan wat de voorbije HDR’s hebben opgeleverd en waar ze misschien ongewenste of onverwachte consequenties gehad hebben. Maar ik zou geen pauze inlassen en de serie rapporten niet onderbreken.
Dit gesprek toont al aan dat er nog veel thema’s belicht moeten worden. Tegelijk wachten veel ontwikkelingswetenschappers en beleidsmakers elk jaar ongeduldig op het rapport om de laatste, meest up-to-date statistieken te kennen.
Ja dus, laten we een brede, rigoureuze analyse maken van de HDR’s. Maar laten we tegelijk onderkennen dat menselijke ontwikkeling nog steeds een kwetsbaar begrip is. Extreme armoede wordt misschien minder aanvaard dan in het verleden, maar zelfs in geïndustrialiseerde landen zijn we als mensen lang niet het middelpunt van de ontwikkeling. Bovendien moeten we bij heel wat ontwikkelingsstrategieën vraagtekens zetten, in rijke en arme landen, om ze aan te passen aan de globalisering.
De ironie van de huidige wereldwijde debatten over ontwikkeling is dat we praten over armoedebestrijding en ontwikkeling, maar als die ontwikkeling slaagt, zoals in China of India, worden heel wat beleidsmakers en hun kiezers in geïndustrialiseerde landen nerveus en competitief. Misschien moeten toekomstige HDR’s de nadruk leggen op de combinatie van de ontwikkeling in ontwikkelingslanden met de blijvende en voortgezette ontwikkeling, hoewel misschien van een heel andere aard, in geïndustrialiseerde landen.